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Le quatrième paquet ferroviaire, qui impose sauf exception aux pays de l’Union européenne l’ouverture à la concurrence de leur secteur ferroviaire, entrera pleinement en vigueur à partir de décembre 2023. À l’approche de cette échéance, qui concerne en France le transport ferroviaire régional[1], les calendriers se précisent dans les Régions françaises. Provence-Alpes Côte d’Azur a officiellement publié son calendrier pour la mise en concurrence de l’ensemble de son réseau[2], la Normandie a voté en assemblée plénière sa « feuille de route » et la mise en concurrence d’un premier lot à l’automne[3].

Dans ce contexte, il est intéressant de tirer les leçons des réformes d’autres pays européens, qui ont ouvert à la concurrence leur transport ferroviaire avant la France, parfois près de 30 ans en amont. Un exemple – souvent cité en contre-exemple – est celui de la Grande-Bretagne. Ce pays a réformé son secteur ferroviaire dès 1993. Or, depuis maintenant deux ans et la publication du rapport Williams-Shapps[4], une nouvelle réforme est annoncée par les gouvernements successifs. À quoi ressemblera cette réforme ? S’agit-il d’un « demi-tour » par rapport à la réforme mise en place au milieu des années 1990 ? Quelles leçons en tirer pour la France ?

Une réforme atypique par rapport au reste de l’Europe

Avant toute chose, il faut rappeler quelques faits sur l’ouverture à la concurrence du marché du transport ferroviaire en Grande-Bretagne, souvent mal connue de ce côté-ci de la Manche. Cette réforme entreprise par John Major – et non Margareth Thatcher – en 1993 est atypique par rapport à d’autres pays précurseurs, comme la Suède ou l’Allemagne.

Premièrement, il s’agissait d’une privatisation du secteur, car l’État britannique a cédé ses activités ferroviaires à des acteurs privés, qu’il s’agisse du transport des passagers et du fret ou de la gestion de l’infrastructure. Par comparaison, la Deutsche Bahn – au même titre que le groupe SNCF – reste une entreprise 100% détenue par l’État allemand. Néanmoins, la Grande-Bretagne est revenue assez rapidement sur sa décision de privatiser la gestion de l’infrastructure ferroviaire. En 2002, le réseau britannique est revenu dans le giron public[5] avec la création de Network Rail.

Deuxièmement, l’ouverture à la concurrence du transport de voyageurs a pris une forme bien particulière avec la mise en place de 25 « franchises », dont la gestion a été attribuée à des entreprises privées sélectionnées après appel d’offres. Dans ces franchises, les opérateurs portent une grande partie des risques en cas de dysfonctionnement du service, en particulier en cas de recettes générées par le trafic moins élevées que prévues. En d’autres termes, le type de concurrence qui prévaut en Grande-Bretagne s’apparente à une délégation de service public, comme il en existe en France dans de nombreux domaines comme le transport urbain, et non pas à une concurrence « en open access », comme celle qui existe aujourd’hui sur Paris-Lyon, proposée à la fois par SNCF Voyageurs et Trenitalia. Si la concurrence en open access existe en Grande-Bretagne, elle est extrêmement marginale, et ne représente que quelques pour cent du trafic.

Un système qui a fonctionné pendant vingt ans

Après la création de Network Rail, le système a fonctionné pendant vingt ans avant que le rapport Williams-Shapps ne propose de le réformer.

Si l’on veut résumer en trois idées fortes le bilan de ces vingt années de fonctionnement :

• Le système britannique a été pendant cette période l’un des plus sûrs, si ce n’est le plus sûr de l’Europe. Si les années 1990 et 2000 ont effectivement été marquées par des accidents dramatiques, le réseau ferroviaire britannique est devenu au contraire à partir des années 2010 l’un des plus surs d’Europe (et selon les années et les indicateurs, parfois même le plus sûr^[6]). Ainsi aucun mort n’a été déploré pendant plus de 10 ans entre 2007 et 2020, ce dont ne peuvent se targuer ni le réseau français, ni le réseau allemand.
• Le nombre de passagers a plus que doublé entre le milieu des années 1990 et 2019 (dernière année pré-covid), passant d’environ 750 millions de voyages annuels à plus de 1,7 milliard selon les chiffres du régulateur britannique (Office of Rail Regulation)[7].
• En revanche, le système a globalement été coûteux pour la collectivité et pour les passagers. En 2011, le Rapport McNulty[8] écrit « les coûts du transport ferroviaire sont bien supérieurs à ce qui pourrait être attendu »[9]. Il indique également que, par rapport à d’autres pays européens, dont les Pays-Bas, l’Allemagne et la Suède, les coûts des franchises britanniques « n’ont pas démontré d’amélioration significative sur l’ensemble de la période depuis la privatisation »[10]. Il notait enfin que les tarifs pour les passagers étaient « dans leur ensemble relativement élevés par rapport à d’autres pays »[11].

À partir de la fin des années 2000, les dysfonctionnements économiques du service deviennent problématiques. Le risque très fort porté par les opérateurs des franchises, qui ont des moyens limités pour réduire leur coût[12], conduisent dans certains cas les opérateurs à abandonner leur contrat en cours d’exploitation, ce qui débouche sur des renationalisations transitoires[13].

Un constat d’échec

Près de trente ans après le Railways Act de 1993, le système est devenu dysfonctionnel, notamment l’allocation des risques pour les opérateurs privés titulaires des franchises. La pandémie a renforcé ce constat. Des opérateurs ont quitté le marché et d’autres y réfléchissent. Ainsi Abellio, filiale de l’opérateur historique néerlandais NS, a annoncé en août 2022 céder ses activités en Grande-Bretagne.

C’est le constat du rapport Williams-Shapps. Même s’il commence par une note positive selon laquelle « sur beaucoup d’aspects, les chemins de fer britanniques se sont significativement améliorés depuis leur privatisation »[14], il conclut à la nécessité de réformer profondément le système ferroviaire britannique. Il souligne en particulier le fait que la fragmentation du secteur en de nombreuses franchises, combinée à l’introduction de l’initiative privée, qui avait pour objectif de conduire à une plus grande efficacité à favoriser l’innovation, ne s’est pas vérifiée[15].

Une réforme, oui, mais laquelle ?

Sur la base de ce constat, que propose le rapport Williams-Shapps ? Précisons-le d’emblée : il ne s’agit pas d’une nationalisation, ou de la fin de la mise en concurrence. Cette piste a bien été évoquée par le « shadow rail minister » du parti travailliste Tanmanjeet Dhesi. Mais ce n’est pas du tout le programme du parti conservateur aujourd’hui au pouvoir ni les recommandations du rapport Williams-Shapps. Ce dernier est au contraire parfaitement clair sur cette question : « regarder la nationalisation comme la réponse à tous les problèmes revient à ignorer le rôle fondamental qu’a déjà joué le secteur public dans les chemins de fer depuis des années, sans, à ce jour, que cela ait résolu la plupart des difficultés[16] ».

Le rapport Williams-Shapps propose ce qu’il nomme une « simplification » du fonctionnement du secteur qui repose principalement sur la création de « Great British Railways ». Ce nouvel organisme possèdera le réseau ferroviaire et les gares (conduisant de facto à la disparition de Network Rail). Il aura la charge de développer une stratégie pour ceux-ci à l’horizon 30 ans. Il déterminera les tarifs pour les passagers ainsi que les horaires de circulations des trains. Néanmoins, Great British Railways ne réalisera pas lui-même le service ferroviaire, mais continuera à en contractualiser la réalisation à des opérateurs privés. La réforme ferroviaire appelée de ses vœux par ce rapport est donc une refonte des institutions britanniques et des rôles respectifs de chacun (le ministère des Transports, l’association des entreprises ferroviaires, le régulateur …).

En d’autres termes, la réforme annoncée tend à faire se rapprocher le modèle britannique du modèle existant en Europe continentale, en particulier en Allemagne, en Suède et – après l’ouverture à la concurrence – en France ! Dans ce modèle, les autorités organisatrices de transports jouent un rôle central dans la planification du service.

Les contours de la réforme doivent encore être précisés dans les mois qui viennent, à condition que le gouvernement britannique retrouve un peu de stabilité. Le ministre des Transports Mark Harper a ainsi récemment confirmé la création de Great British Railways à l’automne 2024, mais on peut déjà en conclure que loin de tourner le dos à l’Europe dans le cadre du Brexit, cette réforme va au contraire rapprocher la Grande-Bretagne du modèle qui va s’imposer à l’ensemble du continent avec l’application du quatrième paquet ferroviaire.

[1] Le transport longue distance étant ouvert depuis décembre 2019 avec l’entrée notamment de Trenitalia sur Paris-Lyon. https://www.trans-missions.eu/pourquoi-trenitalia-a-t-elle-eu-le-droit-a-des-promos-sur-ses-peages-dinfrastructure/

[2] https://ted.europa.eu/udl?uri=TED:NOTICE:106248-2023:TEXT:FR:HTML&src=0

[3] https://ted.europa.eu/udl?uri=TED:NOTICE:651124-2022:TEXT:FR:HTML&src=0

[4] https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/994603/gbr-williams-shapps-plan-for-rail.pdf

[5] Le statut de Network Rail est une « Private company limited by guarantee » c’est-à-dire une entreprise de droit privé, mais sans actionnariat et dont la dette est soutenue par l’État.

[6] Voir par exemple https://op.europa.eu/en/publication-detail/-/publication/e55576d1-e894-11ec-a534-01aa75ed71a1/language-en

[7] Voir https://dataportal.orr.gov.uk/statistics/usage/passenger-rail-usage/

[8] https://www.gov.uk/government/publications/realising-the-potential-of-gb-rail

[9] “Rail costs are considerably higher than might be Expected” p.25

[10] “have shown relatively little improvement over the whole period since privatisation” p.28

[11] “fares overall are high relative to other countries” p.38

[12] En particulier, et contrairement à une idée reçue, le système britannique est favorable au personnel et en particulier aux conducteurs, qui sont transférés d’un opérateur à l’autre (voir http://www.cer.be/sites/default/files/publication/Rapport_final_protection_personnel_en_cas_de_changement_d_operateur_FR.pdf p.196)

[13] Voir https://en.wikipedia.org/wiki/Directly_Operated_Railways

[14] “In many ways, Britain’s railways improved dramatically under privatisation.”

[15] “Breaking British Rail into dozens of pieces was meant to foster competition between them and, together with the involvement of the private sector, was supposed to bring greater efficiency and innovation. Little of this has happened.”p.13

[16] “to see nationalisation as a cure-all is to overlook the major role the public sector has already played in the railways for years – without, so far, solving many of the problems.” p.13